[Feb 15th 2007]The art of the possible

출처 :http://cafe.daum.net/econimist

Economics focus

The art of the possible

Feb 15th 2007
From The Economist print edition

A new study picks over the delicate political economy of freeing markets

NO ONE likes to lose a privilege, especially one that brings in money. So it should be no surprise when Italian taxi-drivers protest at proposals to deregulate their trade, French public-sector workers demonstrate against threatened job losses or farmers from South Carolina to South Korea do whatever they can to keep subsidies and tariffs. Nor should it shock anybody when politicians cave in to such opposition and shy away from economic reform, even when they are persuaded of its merits.

In its third annual “Going for Growth” report, published on February 13th, theOECDdoes its best to explain why reform meets resistance (a relatively simple question) and how opposition might be overcome (a fiendishly difficult one). The report looks at “structural” reforms—policies that, for example, ease entry into goods markets; cut the costs of firing and hiring; or relax barriers to foreign ownership. Better policies should help close the gap between the richestOECDcountries (measured byGDPper person) and the rest.

These reports typically reserve most of their concern and criticism for theOECD's European members. But just now, the Europeans may be feeling rather pleased with themselves. The euro zone's economy grew by 3.3% in the fourth quarter of 2006, compared with a year earlier, its fastest pace for more than six years. Better still, some of this improvement has structural causes. Markets are freer than they were, several million jobs have been created and the euro area's natural rate of unemployment seems to have fallen by around a percentage point since its last upturn. Probably, though, the pick-up in growth is mainly cyclical. As Jean-Philippe Cotis, theOECD's chief economist, writes at the start of this week's report, a strong recovery has “ambiguous consequences”, because it makes reforms “both easier to implement and seemingly less necessary to undertake.”

Indeed. The report's most disheartening conclusion is that reform must often wait for the sting of a crisis. This is borne out, it says, by the experiences of Britain in the late 1970s, the Netherlands and New Zealand in the 1980s and by Italy in the early 1990s. Governments seem more likely to loosen their product and labour markets whenGDPis more than 4% below potential.

Policymakers may think this finding is of little use: calling forth catastrophe is an odd way of promoting prosperity. However, it does serve as a useful warning. Desperate times will make reform unavoidable. Better then, to carry it out during less painful interludes. One reason is that a full treasury can help to compensate the losers. By the same token, it is much harder to carry out structural reforms at the same time as tightening the budget. That said, fiscal consolidation can pave the way for reform by setting aside some money in advance. In the 1980s, for example, Denmark and Ireland put their public finances in order before liberalising product markets and shaving the tax “wedge” between what workers take home and employers pay out.

 

Give and take

 

Monetary policy too can “grease the wheels”. For example, cutting tariffs or opening industries to new entrants ought in theory to increase supply and reduce inflationary pressures. An inflation-targeting central bank would then ease policy, boosting demand. However, this is easier for countries with their own central banks, such as Britain and Sweden, than it is for members of Europe's currency union. In the euro area, only collective virtue is rewarded. A member that reforms by itself does not carry much weight in the euro-wide deliberations of the European Central Bank. But if a currency union makes reform harder, it also makes it more necessary. When interest and exchange rates are not free to move in response to economic shocks, prices and wages must. Alas, theOECDnotes some evidence that the creation of the euro may have slowed reforms down.

Given the obstacles they face, reformers rarely tackle everything at once. So where do they start? Change often begins abroad. If, for example, foreigners liberalise their telecommunications industries, thereby cutting costs for their companies, firms at home will demand the same freedoms. Trade deals and European Union membership (especially its single-market programme) have also led to domestic reforms: it is always handy if foreigners can be blamed.

At home, reformers typically follow a three-step sequence. Financial markets are liberalised before markets for goods and services, which in turn tend to be freed before labour markets. This makes sense. Financial liberalisation makes job-market reform easier: by reducing the cost of capital, it lowers prices and therefore raises real wages. Competitive product markets likewise squeeze profit margins, pare prices and push real wages up. All of this facilitates job-market reform, says Mr Cotis, but it also spurs it. Once product markets are free and companies feel squeezed, they will look for ways to bring labour costs down.

But theOECDworries that some members have got stuck at step 2.5 of this natural sequence. Their overhaul of product markets has been “extensive”, but their labour reforms have been “hesitant” and “selective”. By lifting restrictions on temporary contracts and job agencies, several European governments have made it easier to hire people, mainly youngsters and women, formerly consigned to the fringes of the labour market. But legislators have not dared to unsettle well-placed workers, who remain entrenched in highly protected jobs. As a result, they are left with a “dual” labour market, split between the precarious and the secure, which seems to resist further reform.

TheOECDis a bastion of technocracy, wedded to policies that are economically sound, even if not always politically expedient. But a careful reading of this report would give an opportunistic reformer plenty of hints, tips and tricks. It offers a guide to the subtle art of making possible what is necessary.

OECD : 개혁을 위한 지침

특권을 뺏기기를 원하는 사람은 없다. 특히 돈이 되는 특권은 더욱 그러하다. 따라서 이태리 택시 기사가 택시 규제완화 제안에 반대하는 것은 놀라운 일이 아니다. 프랑스 공공부문 근로자들은 일자리 위협에 반발하며 사우스 캐롤라이나에서 한국에 이르기까지 농민들은 보조금과 관세를 유지하기 위해 모든 수단을 강구한다. 정치인들이 그러한 저항에 굴복하며 비록 개혁의 필요성에 공감하고 있다고 하더라도 경제 개혁을 회피하는 것은 누구에게도 충격이 되지 못한다.

지난 2월 13일 발표된 제 3차 "성장을 향하여(Going Growth)"라는 보고서에서 OECD는 왜 개혁이 저항에 직면하는가(비교적 단순한 질문이다) 그리고 그러한 반대를 어떻게 극복할 수 있는가(매우 어려운 질문이다)에 대해 잘 설명하고 있다. 보고서는 상품 시장에서의 진입 완화, 해고 비용 축소 또는 외국인 소유권에 대한 장벽 제거 등 구조적 개혁 정책을 살펴보고 있다. 좋은 정책은 가장 부유한 OECD 국가와 나머지 국가와의 격차를 좁히는 데 기여해야 한다.

이들 보고서는 대부분의 우려와 비난을 OECD 유럽 국가들에 집중하고 있다. 그러나 지금까지 유럽국가들은 자신들의 성과에 만족하고 있는 것처럼 보인다. 유로지역의 경제는 2006년 4분기 3.3% 성장하여 지난 6년 이래 가장 높은 성장세를 보여 주었다. 더욱 좋은 것은 이들 성장의 일부가 구조적 요인에 기인하고 있다는 것이다.

 

시장은 이전보다 더 자유로와졌고 수백만개의 일자리가 창출되었으며 자연실업률은 지난 정점에 비해 1퍼센트 포인트 이상 떨어진 것으로 보인다. 그러나 아마도 성장 회복의 대부분은 경기순환적 요인에 기인하고 있다. OECD 수석 연구원인 코티스는 보고서에서 최근의 강력한 경기 회복이 모호한 결과를 가져다 줄 수 있다고 지적했다. 경기회복이 개혁 실행을 더욱 용이하게 할수도 있는 반면 그 필요성을 줄일 수도 있기 때문이다.

 

확실히 그렇다. 보고서의 가장 비관적인 결론은 위기에 직면해서야 개혁이 착수될 수 있다는 것이다. 1970년대 후반 영국이나 1980년대 네덜란드와 뉴질랜드 그리고 1990년대 이탈리아가 그러했다. 정부는 실제 GDP가 잠재 GDP에 비해 4% 이상 낮아졌을 때야 상품과 노동시장의 자유화를 추진하는 경향이 있다. 정책결정자들은 이러한 사실은 정책 운용에 거의 도움이 되지 못한다고 생각한다. 번영을 위해 위기를 기다린다는 것은 기이한 방법이다. 그러나 이는 유용한 경고의 역할을 수행한다.

절망적인 순간에는 개혁의 회피를 불가능하게 만든다. 덜 고통스러운 때에 개혁을 실행하는 것이 더욱 바람직하다. 그 한 이유는 피해자를 보상해 줄 수 있는 재정 지원이 가능하기 때문이다. 재정 또한 긴축해야 하는 상황에서 동시에 구조개혁을 실행하기는 매우 어렵다. 재정건전화는 미래를 위한 재원을 비축함으로써 향후 개혁을 용이하게 만든다. 1980년대 덴마크와 아이랜드는 제품시장을 자유화하고 근로자 소득과 실제 기업이 지불하는 금액 간의 세제 차이를 줄이기에 앞서 재정 건전화부터 추진했다.

통화 정책 역시 윤활유 역할을 할 수 있다. 예를 들어 관세를 감축하거나 신규 진입을 허용함으로써 이론적으로는 공급을 늘리고 인플레이션 압력을 줄일 수 있다. 물가안정목표제를 시행하는 중앙은행은 금융완화 정책을 펼칠 수 있으며 이에 따라 수요를 확대시킬 수 있다. 그러나 그러한 통화정책은 유로 통화 연합 회원국보다는 자신의 중앙은행을 갖고 있는 영국이나 스웨덴과 같은 국가들이 더 용이하다.

유로 지역에서는 집단 전체에 대한 기여만이 보상을 받는다. 스스로 개혁을 하는 회원국들은 유로 중앙은행의 통화 정책 결정에 큰 비중을 차지하지 못한다. 만일 화폐 통합이 개혁을 더욱 어렵게 만드는 반면 그 필요성은 더욱 강화시킨다. 경제적 충격에 따라 금리와 환율이 반응하지 못하기 때문에 물가와 임금이 반응하게 된다. OECD 보고서는 유로화의 창설이 개혁 속도를 줄였다는 일부 증거를 제시하고 있다.

여러 장애물에 직면한 상황에서 개혁가들은 모든 것을 동시에 다루는 일이 거의 없다. 그렇다면 어디서부터 시작해야 하는가? 변화는 해외에서부터 시작한다. 예를 들어 외국이 통신산업을 자유화하여 자국 기업들의 원가를 절감시킨다면 국내 기업들도 그와 같은 자유를 요구하게 될 것이다. 무역협상과 유로회원 가압은 국내 개혁을 유도할 수 있다. 외국에 비난의 화살을 돌리는 일은 언제나 용이하다. 국내에서 개혁가들은 전형적으로 세 단계의 순서를 밟는다. 상품과 서비스 시장 자유화 이전에 금융자유화를 실시한다.

노동 시장 자유화는 상품 및 서비스 시장 자유화 이후에 추진한다. 이는 타당성을 갖고 있다. 금융 자유화는 노동 시장 개혁을 용이하게 한다. 자본 비용을 감소시킴으로써 가격을 하락시키고 실질 임금을 증가시킨다. 경쟁적인 제품 시장은 이윤 마진을 축소하여 가격을 낮추고 실질 임금을 올리게 된다. 이러한 조치는 노동시장 개혁을 용이하게 할 뿐만 아니라 이를 촉진시킨다. 제품시장이 자유롭게 되면 경쟁 압력에 직면한 기업들은 노동 비용을 감소시킬 방안을 찾게 된다.

그러나 OECD는 일부 회원국들이 이러한 3단계 과정 중 2.5단계에서 한 걸음도 못 내딛고 있음을 우려한다. 제품 시장의 개혁은 상당히 진척되어 있지만 노동 개혁은 미진하거나 선별적이다. 임시직 고용에 대한 제약을 완화함에 따라 몇몇 유럽 정부는 과거 고용시장의 주변부에 머물러 있던 청년층과 여성의 고용을 용이하게 했다.

그러나 고도로 보호받고 있는 일자리에 안주하는 근로자들을 건드리는 개혁은 이루어지지 못하고 있다. 그결과 불확실한 계층과 안전한 계층으로 나누어진 이중 노동시장이 형성되고 있다. 테크노크라트 집단인 OECD는 정치적으로 용이하지는 않다고 하더라도 경제적으로는 건전한 정책을 건의해 왔다. 그러나 이 보고서를 자세히 일게 되면 기회주의적인 개혁들은 여러 힌트와 팁, 전술을 얻게 될 것이다. 필요한 것을 가능하게 하는 미묘한 기술에 대한 가이드를 받게 된다.